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关于我县养老服务工作情况的调查报告

 ——2020年12月9日在桃源县第十七届人民代表大会

常务委员会第四十二次会议上

桃源县人大社会建设委员会主任委员  龙仲安

 

主任、副主任,各位委员:

根据2020年县人大常委会工作要点的安排,为深入细致地了解全县养老工作开展情况,7月下旬至8月上旬,县人大社会建设委员会(以下简称县人大社会委)会同县民政局、县应急管理局、县市场监督管理局、县消防大队,对全县40家养老机构进行了督促检查。 9月上旬,县人大常委会副主任刘正华带领县人大社会委,对全县养老服务工作情况进行了调研,重点走访了漆河镇、青林乡、郑家驿镇、泥窝潭乡敬老院,并与当地乡(镇)干部、村(居)支部书记、人大代表、敬老院院长进行了座谈。9月23日上午,在县民政局召开了由县人大常委会部分组成人员、人大社会委全体成员、民政局、发改局、卫健局、自然资源局负责人参加的专题座谈会,听取了民政局的专题工作汇报和相关部门的情况介绍,征求了与会人员的意见和建议。在7月下旬和10月上旬,我们还组织民政局、卫健局等相关单位负责人考察了临澧、津市、攸县和资兴市的养老服务工作。现将调研情况报告如下。

一、养老服务体系建设情况

2019年底,我县老年人口21.8万人,占全县总人口的22.5%,高于全国的18.1%、全省的18.6%和全市的21.97%。我县老年人口基数大,增长快,且日益呈现高龄化、空巢化趋势,需要照料的特困老人以及失能、半失能老人数量大(五保老人8032人,其中失能半失能老人851人),已成为我县一个突出的社会问题。

近年来,我县在养老服务体系建设方面做了大量工作,出台了相关政策,加大了养老服务基础设施建设力度,初步构建起了以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系,工作环境得到了明显改善,社会资本投入的积极性明显提高,养老服务发展的总体态势较好。

(一)养老服务政策逐步完善。根据法律法规以及上级文件要求,我县及时出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》,明确了发展目标、工作任务、扶持措施和组织领导,制定了政府资金投入、公办养老机构经费保障、社会养老服务机构补贴、养老机构责任保险补贴、运行补贴、土地供应、税收优惠等八项具体政策,初步构建了养老服务的顶层设计,确保了我县养老工作的顺利开展。

(二)养老服务体系较为健全。一是机构养老的支撑作用越来越重要。近几年,全县先后投入1500万元,改扩建乡镇敬老院8所,新增床位520张。目前,全县共有公办养老机构41所,养老床位2380张,其中护理床位113张,1所在建的漆河中心敬老院,投资1300万元,设计床位150张,预计年底前可安排老人入住。二是居家养老的基础地位仍然不可撼动。相当一个时期内,传统的居家养老作为养老服务的基础,其主体地位仍然无法取代。三是社区养老稳步推进。目前,全县99个城乡社区已建成一批农村幸福院、养老服务示范点、社区日间照料中心,基层养老服务设施覆盖率达到了23.9%,并在此基础上正在继续扩面试点。四是多元化养老服务初具规模。在养老扶持政策激励下,一些社会力量进入养老服务领域,兴办医养结合养老机构、或政府购买服务、企业负责运营居家养老。目前,我县民营养老机构2所,总床位283张;在建的民营医养结合养老机构1所,为桃花缘国际康养中心,设计床位1000张。现已完成一期工程,床位550张,后续工程正在紧锣密鼓进行中,预计2021年年初可投入运营。

(三)养老保障水平有所提高。一是建立了监管制度。按照养老机构管理制度,相关单位开展了日常监管巡查,较好地规范了管理行为;同时,还将养老工作纳入到对乡镇(街道)的目标考核,实施了考核奖惩,促进了养老事业发展。二是提高了补助标准。全县集中供养和分散供养对象救助标准分别从2016年的4200元/年、2900元/年,都提高到2020年的6000元/年;养老机构的运营补贴由院均7万元增加到10万元。三是提升了管理水平。民政部门以“五化”建设为契机,分类建立了老年人管理数据库,在监管和服务上做文章,定期培训管护人员,提升了队伍素质,管护能力得到了提升。

二、养老服务工作存在的困难和问题

(一)资源闲置严重。一是入住率低。我县43家养老机构(其中民营2家),现有养老床位2663张,入住人数1261人,其中五保老人951人,低保对象60人,自费老人250人,平均入住率47.4%。入住率最高的牛车河敬老院,40张床位,入住五保老人35人,入住率87.5%;入住率最低的是牯牛山敬老院,50张床位,入住五保老人8人,入住率16%。因多种原因,我县90%左右的特困老人基本上由村(居)分散供养。二是小而散、小而全。除由县民政局管理的县福利中心建设和入住老年人初具规模外,全县28个乡镇街道建有40所敬老院,其中2所以上敬老院的有11个乡镇(街道)。最为典型的青林乡3所敬老院,共入住老人44名,入住率分别为27%,46%和63%。三是位置偏、交通差全县40所乡镇敬老院大多数远离乡镇(街道)所在地,偏远分散,交通不便。泥窝潭乡敬老院四周的村组公路都已硬化,唯独进院的道路还是一条坑坑洼洼的土路。敬老院数量越多,相应的管理费用开支就越大,有限的资金没有用在“刀刃上”。

(二)硬件设施落后。全县乡镇(街道)敬老院除县福利中心、木塘垸、西安、三阳太平桥、佘家坪和在建的漆河中心敬老院是按敬老院设计标准专门建设的外,其余的敬老院都是由闲置的学校、医院、政府、企业、站(所)的老院落、旧房子改造的,无论场地、房屋,还是设施都不符合设置规范,且有很大的安全隐患。重新规划、重新建设迫在眉睫。在调查中,我们发现80%以上的敬老院不符合安防要求,有部分敬老院,房间墙体潮湿发霉,掉皮落渣,雨天地面湿滑,床铺、柜子等家具用三合板和木架搭建而成,一摇三晃。漳江街道车湖垸敬老院,由建于1981年织布厂厂房改建而成,空心墙体,连空调都挂不住,现已成危房。郑家驿敬老院,房屋是租借的,居住条件十分简陋,根本不适合老人居住。

(三)服务水平较低。一是管护能力不足。财政每年补贴运转经费院均10万元,要承担人员工资、交通水电等日常开支,经费已经是捉襟见肘。由于请不起护理人员,每个乡镇敬老院包括院长就2—3名工作人员,护理基本上靠住院五保老人互助,根本谈不上有专业护理能力。二是人员身份不适全县除县福利中心外,几乎所有的院长和护理人员都是编外临聘人员。负责人几乎都是退休村支部书记,年龄结构老化,60岁以上的25人(70岁以上的5人),管理能力有限,交办的工作任务不能很好完成,只能维持低水平的运转。而我们调研所到的临澧县,全县养老机构的预算内编制人数为90人,敬老院院长都是编内人员;津市市养老机构护工与陪护对象的比例一般为1:3至1:5。三是供养标准不高。五保对象目前每人每月的供养标准为500元,除去支付给供养人员每人每月50元的零用,每天仅15元。随着物价上涨,特别是非洲猪瘟出现后,敬老院因没有喂养牲猪,猪肉要靠市场购买,吃肉成为老人们的奢望。

(四)体系建设滞后。一是项目建设难实施。我县重点推进的养老建设项目有新建县养护院和漆河、漳江、茶庵铺三所中心敬老院。其中县养护院总投资4000万元,建筑面积11000㎡,床位300张以上;三所中心敬老院计划建设床位450张,预计投资5300万元,目前除漆河中心敬老院已基本完工外,其他项目均因资金缺口大,工作进展缓慢。其他乡镇(街道)敬老院的撤并以及提质改造,由于每年县财政预算只安排100万元,只能进行小修小补,提质改造难以有效实施。二是居家和社区养老难推进。全县413个城乡社区,到2020年末,按省、市对县考核覆盖50%以上的要求,应建207个农村幸福屋和社区日间照料中心,目前已建成99个。但因资金困难,目前这99 个中能有效运转的只有10多家。三是多元养老难成形。因我县政策扶持不到位,而养老事业是属于投资大,运行成本高,回报率低的项目,社会资本参与的积极性不高,因此,目前全县仅有2家民营养老机构,运营也是举步维艰;1家在建的民营养老机构也因政策不确定或支持力度不够而等待观望,工程进展缓慢。

(五)养老供给不足。一是居家养老观念根深蒂固。“养儿防老”传统思想的影响,绝大多数老年人一直沿袭居家养老模式。受独生子女政策的影响,4:2:1家庭人口结构模式普遍存在。而年轻人大多外出工作,导致很多空巢老人得不到关爱与照顾。甚至每年都要发生多起老人突发疾病得不到照顾最后暴死家中多日无人知晓的情况;痴呆老人、失独老年群体,得不到心灵慰藉,得不到社会关爱,形成了一种新的社会隐患。二是养老供需有矛盾。由于我县的乡镇敬老院条件简陋,经济条件稍好一点的老年人不愿入住,造成了本就十分有限的资源闲置浪费;条件稍好一点的县福利中心,却又一床难求,老年人多样化养老需求不能满足。三是医养结合为空白。目前,我县养老机构形式单一,敬老院收养的基本是五保老人,全县没有一家适合高龄老年人、失能老年人休闲养老的机构,更没有“小病不出门,大病有专家,急救不延误”功能高端的综合性养老机构。四是横向比较有差距。我们考察所到的攸县,全县城乡社区均建有养老服务机构,居家养老服务实现了全覆盖,打造养老服务智慧化体系,建立了养老服务信息平台,开通了“12349”居家养老服务热线,设计了9大项43小项居家养老服务项目,采取“线上线下”相结合方式,以社区为依托,为老年人提供助餐、助医、保健、保洁等服务。该县宣传部门还将敬老志愿者活动纳入“攸攸我行”APP活动范围,实行积分考核制度,公职人员达到规定积分后才能评先升职,居民凭积分给予物质奖励,广泛调动了社会力量参与养老服务活动,形成了敬老、爱老的良好社会氛围。我们所考察的津市市养老服务中心,地处市中心位置,占地55亩,建有472套老年公寓和老年住宅,其中224套为中高档高层老年公寓,总建筑面积46000㎡,绿化面积8500㎡,总投资1.5亿元。他们严格按国家标准建设,环境优美,设施齐全。内设康复医院、保健养生馆、环保餐厅、生活超市,配有中央空调,24小时热水供应系统和紧急呼叫系统,可为入住老人提供居家、医疗、护理、康复、营养、娱乐、休闲等多项养老服务。对照外地的先进经验,我县无论是在养老服务的硬件建设还是软件配套方面都存在较大差距。

三、意见和建议

推进养老服务工作,事关广大人民群众的切身利益,是一项重大民生工程,也是一项政府必须长期兜底的系统工程。为此,提出以下意见和建议。

(一)提高认识,高度重视养老服务体系建设。我县比全国全省提前进入老龄化社会,并在未来相当长一个时期内,我县的老年人口还将不断增加,老龄化率还将不断上升。因此,我们必须正确面对老龄化、高龄化、空巢化的现实,正视工作差距,从促进经济社会和谐发展的战略高度,充分认识加强养老服务体系建设的重要意义,发挥好政府在规划指引、市场培育、监督管理等方面的主导作用。要着眼长远,认真谋划好以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合”的全县养老服务“十四五”规划,着力构建与我县经济社会发展水平相适应的养老服务体系。要修订完善我县养老服务发展实施意见,让国务院、省、市文件规定在桃源落地。

(二)统筹安排,着力提升养老服务水平。一是全面统筹规划。对现有分布散、数量多、位置偏、条件差的敬老院做好统筹规划,采取“撤并做大、搬迁新建、改造提质”的办法,按照一个乡镇(街道)一所敬老院的原则,加快撤并进程,通过提质改造,完善功能设施。二是加强硬件建设。根据省市民政部门关于特困人员供养服务设施改造提升三年行动规划精神,县政府及相关职能部门要主动对接上级政策,积极争资争项,推进敬老院的综合提质改造。要按照“新建一批、改扩建一批、提质升级一批、转型发展一批”的工作目标,确保到2022年养老机构护理床位占比50%以上,社会化运营床位占比50%以上。满足全县失能、半失能特困老人的集中供养需求。并积极扩充床位开展托养、寄养等社会化养老服务。三是提升服务水平。要按照一定比例落实护理人员,解决养老护理人员人手不足的问题。建议采取政府购买服务的方式,委托具有护理资质的社会组织或专业机构提供护理服务。要落实管护人员业务培训,提高专业管护水平;要落实乡镇(街道)敬老院管理人员事业编制,以年轻化、专业化为标准选拔人才,管护人员的年龄一般不得超过法定退休年龄。四是推进医养融合。整合养老服务与医疗卫生资源,建立养老服务机构、老年人家庭与医疗卫生机构签约服务制度,搭建老年人就医转诊绿色通道。是强化财政保障。要根据基本生活所需和物价变化,建立经费增长机制,保障敬老院的正常运转,适当提高集中供养标准和运营补贴,落实好护理员岗位补贴。同时,要为敬老院自种自养提供方便,增加其收入来源。

(三)补齐短板,大力推进多元养老。一是要完善政策。政府要研究、制定、出台相关政策,从市场准入、财政投入、土地供应、税费减免等方面给予大力支持,建立符合我县实际的基本养老服务制度,为我县养老服务事业提供强有力的政策支撑。二是要健全机制。积极构建养老服务网络体系,形成县有康养示范中心,乡镇(街道)有养老服务中心,村(居)有日间照料中心,小区有老年活动中心的养老服务格局。积极推进居家和社区养老工作,通过政府补贴、购买服务,引导各类社会主体参与养老服务设施建设、营运和管理,为老年人提供日间照料、康复保健、供餐、保洁、助行等服务,满足老年人居家养老的基本服务需求。三是要培植养老产业。发挥好我县人力和环境资源优势,大力推进养老供给侧结构性改革,进一步优化营商环境,鼓励有实力的企业进入健康养老服务领域,探索”康养+医疗”、“康养+旅游”等发展模式,着力打造集养老养生、旅游度假、文化娱乐、医疗保健于一体的新型养老产业基地,培植壮大养老服务产业,满足人民群众日益增长的形式多样的养老需求。

(四)强化管理,促进养老事业健康发展。一是完善工作机制。积极构建“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局,加强工作协调,明确工作任务,压实工作责任。二是强化监督管理。要把养老服务工作纳入到县对乡镇(街道)的目标管理考核;财政和民政部门要对养老专项经费推行绩效管理,制定考核实施细则,实行考核奖惩;民政部门要建立健全对养老机构的日常管理制度,规范管理行为,并会同有关部门对养老机构的内部管理进行不定期的督查,切实提高养老机构的服务水平。三是营造社会氛围。要建立激励机制,鼓励党政机关、社团组织以及辖区内的学校、医院、企事业单位结对共建。积极开展志愿者服务活动,努力营造人人关心养老事业、人人关爱老年群体的良好氛围,弘扬敬老孝老美德。

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